Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года - IV. Лесное хозяйство

IV. Лесное хозяйство

1. Общие сведения

Леса России, занимая четверть площади мирового лесного покрова и являясь одним из возобновляемых природных ресурсов, удовлетворяют множественные потребности экономики и общества в лесных ресурсах, выполняют важнейшие средообразующие, средозащитные и иные полезные функции.

Деятельность лесного хозяйства осуществляется преимущественно в бореальных лесах, которые занимают около 65 процентов лесной площади и произрастают в условиях сурового климата, что обусловливает их сравнительно малую продуктивность, низкую товарность древостоев и высокие издержки при заготовке и транспортировке древесины.

Площадь покрытых лесной растительностью земель составляет 795 млн. гектаров (46,4 процента площади России). При этом на долю земель лесного фонда приходится 97 процентов покрытых лесом площадей (770,4 млн. гектаров) и 2 процента на земли особо охраняемых природных территорий.

Среди занятых основными лесообразующими породами земель лесного фонда преобладают хвойные насаждения (преимущественно лиственницы, сосны и ели), занимающие 76 процентов площади. Мягколиственные насаждения (преимущественно березы и осины) занимают 22 процента площади, остальная территория приходится на насаждения твердолиственных пород. При этом необходимо отметить крайне высокую долю лиственницы в составе лесов, которая имеет ограниченное использование в лесной промышленности.

Традиционным для российского лесного хозяйства является деление лесов по целевому назначению. В соответствии с лесным законодательством Российской Федерации леса, расположенные на землях лесного фонда, подразделяются на защитные (279 млн. гектаров, или 24,3 процента), эксплуатационные (598,6 млн. гектаров, или 52,2 процента) и резервные леса (268,5 млн. гектаров, или 23,5 процента). Такое деление регулирует особенности ведения лесного хозяйства в лесах, обеспечивая их непрерывное и неистощительное использование.

2. Государственное управление лесами

Действующая в настоящее время модель управления лесным хозяйством определена характером развития рыночных отношений в России и закреплена Лесным кодексом Российской Федерации. Она сложилась в соответствии с общими тенденциями изменения в системе государственного управления, произошедшими в ходе осуществления административной реформы, а также реформ в бюджетно - финансовой сфере, разграничением полномочий органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В результате традиционная вертикаль управления лесами как государственной собственностью была заменена более сложной системой, в которой сочетаются принципы делегирования полномочий и вопросы двойного ведения в сфере лесных отношений, предусмотренные Конституцией Российской Федерации. Ключевыми принципами ее организации являются федеральная собственность на земли лесного фонда, разделение лесоуправления и хозяйственной деятельности в лесах, децентрализация лесоуправления путем передачи части функций государственного управления лесами субъектам Российской Федерации, признание заявительного характера и платности использования лесов, применение аренды лесных участков как основного вида использования лесов и выполнение арендаторами комплекса лесохозяйственных работ на арендованных территориях.

В связи с этим определен перечень видов использования лесов, введена необходимость осуществления федеральным органом исполнительной власти контроля и надзора за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий. Законодательством Российской Федерации предусматривается необходимость закрепления имущественных прав Российской Федерации на лесные участки путем постановки их на кадастровый учет и государственной регистрации прав. В целях повышения инвестиционной привлекательности лесной отрасли законодательно введено функционирование института приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов. Созданная правовая основа для формирования рыночных отношений в лесном хозяйстве и конкурентной среды в области освоения лесов, а также для развития малого и среднего бизнеса предоставила новые возможности для развития субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем, несмотря на уникальный опыт государственного и общественного управления лесами, лесное хозяйство сегодня требует использования современных инновационных научно-технических достижений, существенной модернизации, ориентированной на коренное обновление всех направлений деятельности. Переориентация лесного хозяйства вызвана необходимостью обеспечения устойчивого управления лесами в условиях усложняющихся проблем сохранения и использования лесов, повышения международных, социальных, экологических и экономических требований к лесоуправлению. Лесное хозяйство все больше сталкивается с необходимостью адекватного реагирования на глобализацию рынков, применение новых технологий, рост конкуренции и ужесточение экологических ограничений.

Особого подхода требует управление лесами, имеющими существенное социально-экологическое значение (городские леса, леса «зеленого пояса» вокруг населенных пунктов - лесопарковые и зеленые зоны). Это касается, прежде всего, правового статуса таких лесов, а также совершенствования системы ведения лесного хозяйства, направленной на сохранение и повышение их функций.

В целях дальнейшего развития системы стратегического и текущего планирования в лесном секторе экономики потребуется совершенствование на федеральном, региональном и муниципальном уровнях документов долгосрочного планирования и прогнозирования, в том числе государственной и региональных программ развития лесного хозяйства, лесных планов субъектов Российской Федерации, и определение приоритетного проекта в области сохранения лесов. При этом необходимо соблюсти баланс между государственными средствами, направляемыми на финансирование лесохозяйственных мероприятий, целями и задачами программы развития лесного хозяйства с учетом корректировки современного финансово-экономического механизма с более четкой ориентировкой на конечный результат на основе достаточной и достоверной информации о лесах, их использовании, охране, защите и воспроизводстве.

Наряду с этим потребуют уточнения полномочия органов исполнительной власти, особенно в части ликвидации чрезвычайных ситуаций в лесах, вызванных лесными пожарами, формирования и содержания соответствующих федеральных сил и средств тушения лесных пожаров. Необходимо проработать вопросы подтверждения квалификации лиц, осуществляющих ряд лесохозяйственных мероприятий, прежде всего назначение санитарно-оздоровительных мероприятий в лесах, проведение лесоустройства.

Кроме того, в целях повышения эффективности лесоуправления дальнейшее развитие должны получить такие инструменты, как лесоустройство, государственная инвентаризация лесов и система мониторинга лесов (федеральная государственная информационная система «Информационная система дистанционного мониторинга Федерального агентства лесного хозяйства», лесопожарный и лесопатологический мониторинг, мониторинг радиационной обстановки в лесах, мониторинг воспроизводства лесов).

Необходимо уточнить порядок организации и финансирования работ по осуществлению лесоустройства с ориентиром на полную федерализацию данной функции. Объектом лесоустройства должно стать лесничество (лесопарк) как территориальная единица управления лесами и ведения государственного управления лесами. Лесоустройство должно проводиться государственными организациями. Это позволит сформировать единую государственную систему лесоучетных работ и актуальную информационную базу о состоянии, использовании, охране, защите и воспроизводстве лесов, которые смогут обеспечить возможность поддержки принятия обоснованных управленческих решений по различным вопросам лесных отношений.

Одним из ключевых решений в повышении эффективности исполнения переданных полномочий должно стать доведение численности лесных инспекторов до нормативного уровня. Кроме того, возможно формирование федерального лесного надзора, работающего на постоянной основе и осуществляющего надзор за принятием управленческих решений и нормативным правовым регулированием в субъектах Российской Федерации.

Этому процессу будет способствовать развитие системы общественного лесного контроля. Стратегической задачей развития лесного хозяйства является успешное взаимодействие с гражданским обществом и реализация принципа открытости. Необходимо продолжить работу по взаимодействию с открытым правительством по формированию востребованных наборов открытых данных о лесах. Ежегодно перечень наборов открытых данных Федерального агентства лесного хозяйства предполагается актуализировать, расширять и обеспечивать его размещение на официальных сайтах субъектов Российской Федерации и на портале открытых данных Российской Федерации.

Взаимодействие Федерального агентства лесного хозяйства с населением осуществляется в соответствии с Концепцией открытости федеральных органов исполнительной власти, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 января 2014 г.

№ 93-р. Согласно указанной Концепции на постоянной основе предполагается проводить публичные обсуждения документов стратегического планирования, планов и нормативных документов в области лесного хозяйства.

Необходимо развивать различные формы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с профессиональным экспертным сообществом и населением. Это позволяет обеспечить учет потребностей и интересов граждан России, защиту прав и свобод граждан России и прав общественных объединений при осуществлении государственной политики, а также осуществлять общественный контроль в лесном хозяйстве.

3. Использование лесных ресурсов

Основным видом использования лесных ресурсов по-прежнему является заготовка древесины, осуществляемая на площади более 170 млн. гектаров, достигнувшая 213,8 млн. куб. метров в 2016 году. В целях строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов (по 20 тыс. договоров) используется около 500 тыс. гектаров лесов. В целях выполнения работ по геологическому изучению недр и разработке месторождений полезных ископаемых (по 30 тыс. договоров аренды лесных участков) используется 800 тыс. гектаров. Данный вид использования лесов получил распространение на территориях Ханты- Мансийского автономного округа - Югры (12,1 тыс. договоров), Республики Саха (Якутия) (2,1 тыс. договоров) и Республики Коми (2 тыс. договоров).

Виды и объемы использования земель лесного фонда в 2015 - 2016 годах приведены в приложении № 2.

В лесу заготовляют многочисленные пищевые ресурсы: орехи кедра, лещины, плоды яблони, вишни, груши, ягоды. Эксплуатационные запасы только самых распространенных из них составляют 7,4 млн. тонн, а биологические запасы - 13,4 млн. тонн. Предпринимательская деятельность по заготовке пищевых лесных ресурсов осуществляется на основании договоров аренды лесных участков. В аренду передано 342 лесных участка общей площадью 2 млн. гектаров. Основная их площадь сосредоточена на Дальнем Востоке (Приморский край - 697 тыс. гектаров и Хабаровский край - 312 тыс. гектаров) и в Сибири (Томская область - 444 тыс. гектаров, Республика Бурятия - 123 тыс. гектаров). Необходимо отметить, что в европейской части в основном производится заготовка грибов и ягод, а в азиатской части - орехов.

В лесах проводятся сенокошение и пастьба скота, размещаются пасеки. Северные леса являются кормовой базой оленеводства. Использование лесных участков для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства расширяется и составляет примерно 50 млн. гектаров, более 16 млн. гектаров используется для ведения сельского хозяйства.

В субъектах Российской Федерации с высокой плотностью населения приоритетным видом использования лесов является осуществление рекреационной деятельности. Площадь лесных участков, предоставленных для этих целей, составляет более 30 тыс. гектаров. По оценкам Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН, в ближайшем будущем прогнозируется увеличение спроса на лесные продукты и услуги лесов, что сохранит значимость лесных ресурсов и лесного хозяйства для развития мировой экономики. Рыночная стоимость в мире только недревесной продукции лесов, по неполным данным, так как большинство из этих продуктов не представлены на товарных рынках, достигает 20 млрд. долларов США.

В России реализуются и планируются к реализации десятки инфраструктурных проектов, осуществление которых связано с созданием множества линейных объектов (линии электропередачи, связи, трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и др.). Учитывая, что земли лесного фонда составляют две трети всей площади России, решение задач по осуществлению инфраструктурных проектов будет непосредственно связано с использованием лесных земель.

Реализация принципов многоцелевого использования лесов может быть обеспечена по таким направлениям, как совершенствование типового договора аренды использования лесного участка, законодательное закрепление расширенного содержания права на осуществление того или иного вида использования.

Заготовка древесины осуществляется на основании договоров аренды лесных участков, постоянного бессрочного пользования и договоров купли-продажи лесных насаждений.

Распределение объема заготовки древесины по формам использования лесов приведено в приложении № 3.

Наиболее распространенной правовой формой использования лесов являются договоры аренды лесных участков, заключаемые на срок до 49 лет. Площадь переданных в аренду лесных участков в 2016 году достигла 241,8 млн. гектаров, или 27,5 процента площади лесов (без учета резервных лесов). Действует около 80 тыс. договоров аренды лесных участков.

В постоянное (бессрочное) пользование предоставлено 2,6 тыс. лесных участков общей площадью 14,3 млн. гектаров: для осуществления рекреационной деятельности (77 процентов), заготовки древесины (18 процентов), осуществления научно-исследовательской деятельности и образовательной деятельности (4 процента). На остальные виды деятельности приходится 1 процент общей площади лесных участков постоянного (бессрочного) пользования.

Для безвозмездного пользования предоставлено 2,3 тыс. лесных участков на общей площади 403 тыс. гектаров, из них почти 90 процентов предоставлено для ведения сельского хозяйства.

В рамках реализации Федерального закона «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» на землях лесного фонда в Дальневосточном федеральном округе гражданам предоставлено более 2,6 тыс. лесных участков на общей площади 3,8 тыс. гектаров. Реализация указанного Федерального закона увеличила количество лесопользователей на землях лесного фонда Дальнего Востока в 2 раза.

Предоставление лесных ресурсов на основании договоров купли- продажи лесных насаждений осуществляется по результатам аукционов. В среднем ежегодно заключается более 600 тыс. договоров купли-продажи лесных насаждений (сроком до 1 года) без предоставления лесных участков.

За последние годы упрощены процедуры принятия решений и предоставления лесных участков для использования, в том числе:

• утверждены типовые формы договоров аренды лесных участков и договоров купли-продажи лесных насаждений;
• расширен перечень объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для защитных лесов, эксплуатационных лесов, и резервных лесов;
• предусмотрена возможность использования частей лесных участков для выполнения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, размещения линейных объектов и сооружений (при этом не требуется осуществление кадастрового учета частей лесных участков при предоставлении на срок до одного года).

Создаются такие условия для стабильной работы лесопользователей, как заключение договоров аренды лесных участков на новый срок без проведения торгов для добросовестных лесопользователей, обеспечение доступа субъектов малого и среднего предпринимательства к лесным ресурсам на основании договоров купли-продажи лесных насаждений. В 2016 году субъектами малого и среднего предпринимательства заготовлено 2,4 млн. куб. метров древесины (на основании 5,6 тыс. договоров с установленным объемом заготовки 7 млн. куб. метров), а за 9 месяцев 2017 года уже в 2 раза больше - 5,3 млн. куб. метров древесины (по 9,3 тыс. договоров с установленным объемом заготовки 11 млн. куб. метров).

Многообразие форм предоставления лесных участков и правовых оснований для использования лесов призвано обеспечить доступность лесных ресурсов, а также прозрачность процедур проведения лесных торгов в условия здоровой конкуренции.

4. Охрана и защита лесов

На эффективность государственного управления лесами и лесного хозяйства существенное влияние оказывают риски, связанные с повреждением лесов и потерями лесных ресурсов от пожаров, вредных организмов и других неблагоприятных факторов. По многолетним наблюдениям, около 60 процентов площади погибших лесов связано с воздействием лесных пожаров, 25 процентов - с погодными явлениями и 15 процентов - с вредителями и болезнями леса. Причиной свыше 70 процентов лесных пожаров является антропогенный фактор, а совокупный ущерб от воздействия всех неблагоприятных факторов на леса значительно превышает величину общих расходов на их охрану, защиту и воспроизводство. Наиболее проблемными в отношении горимости лесов на протяжении многих лет остаются Иркутская и Амурская области, Приморский край, Ямало-Ненецкий автономный округ, Хабаровский, Забайкальский и Красноярский края, Республика Бурятия, Республика Саха (Якутия) и Республика Тыва.

До настоящего времени в большинстве субъектов Российской Федерации отсутствует комплексное противопожарное обустройство территорий, обустройство земель различных категорий производится по нормативам, которые не согласуются между собой.

В целях повышения эффективности раннего обнаружения лесных пожаров требует дальнейшего развития федеральная государственная информационная система «Информационная система дистанционного мониторинга Федерального агентства лесного хозяйства» на основе возможностей космической группировки спутников отечественного производства, обеспечивающих получение оперативной и актуальной информации о лесных пожарах.

Финансирование охраны лесов от пожаров за счет средств федерального бюджета в последние годы составляет в среднем 4,6 млрд. рублей, что примерно в 2 раза меньше необходимого. Уменьшилось количество летных часов и, как следствие, сократилась кратность авиапатрулирования лесов. При существующем уровне финансового обеспечения доведение кратности авиапатрулирования до нормативной невозможно без перехода на эксплуатацию современных воздушных судов с низкой стоимостью летного часа. На эффективности обнаружения и тушения лесных пожаров отрицательно сказывается снижение с 2006 года численности работников парашютно-десантной пожарной службы учреждений по авиационной охране лесов и числа воздушных судов. Удорожание стоимости работ по тушению лесных пожаров во многом обусловливается возрастающими тарифами компаний, оказывающих авиационные услуги.

Законодательную базу охраны лесов от пожаров усилило введение в Лесной кодекс Российской Федерации норм, регулирующих предупреждение, мониторинг и планирование тушения лесных пожаров, порядок осуществления мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций и их последствий в лесах, связанных с лесными пожарами, возможность тушения лесных пожаров специализированными государственными бюджетными и автономными учреждениями.

В нормы Лесного кодекса Российской Федерации введены положения о зонировании земель лесного фонда по признаку их доступности для тушения лесных пожаров.

Вместе с тем требуют дальнейшего совершенствования нормативные правовые акты, направленные на повышение ответственности граждан и юридических лиц за обеспечение соблюдения правил пожарной безопасности в лесах и на прилегающих к ним территориях. Должны быть пересмотрены механизмы, обеспечивающие повышение уровня реализации сводного плана тушения лесных пожаров в субъектах Российской Федерации в части повышения ответственности за неготовность субъекта Российской Федерации к пожароопасному сезону и непредставление сил и средств пожаротушения, предусмотренных в сводных планах. Необходимо уточнение полномочий органов местного самоуправления по охране лесов на территории муниципальных образований.

Ежегодно из-за несвоевременного и недостаточного привлечения сил и средств пожаротушения, рассчитанных на малую и среднюю горимость, в ряде особо горимых многолесных местностях субъектов Российской Федерации возникают чрезвычайные ситуации в лесах. В целях предупреждения возникновения чрезвычайных ситуаций в лесах в субъектах Российской Федерации при условиях высокой и чрезвычайной горимости необходимо совместное осуществление полномочий, а также осуществление на федеральном уровне полномочий, направленных на предупреждение чрезвычайной ситуации в лесах, возникшей вследствие лесных пожаров на землях лесного фонда в условиях высокой и чрезвычайной пожарной опасности в зависимости от условий погоды. В дальнейшем сохранятся риски увеличения площадей очагов вредителей и болезней в лесах, а также гибели лесов от вредных организмов.

Внесение изменений в Лесной кодекс Российской Федерации в части совершенствования регулирования защиты лесов от вредных организмов повысило качество и оперативность принимаемых решений в сфере защиты лесов. Вместе с тем сохраняется тенденция к снижению объемов мероприятий по локализации и ликвидации очагов вредных организмов в лесах на территориях субъектов Российской Федерации. Остается недостаточным перечень средств защиты лесов от вредных организмов, особенно в части экологически безопасных и эффективных биологических препаратов. В целях предупреждения катастрофических повреждений лесов на значительных площадях должны быть созданы технологии прогнозирования распространения и динамики очагов наиболее опасных вредных организмов, в том числе и инвазивных видов.

Ежегодно государственный лесопатологический мониторинг проводится на территории земель лесного фонда на площади около 100 млн. гектаров, в том числе дистанционным методом на площади 150 тыс. гектаров. По результатам такого мониторинга планируются санитарно-оздоровительные мероприятия и мероприятия по уничтожению или подавлению численности вредных организмов. Назначение указанных мероприятий осуществляется по результатам лесопатологических обследований.

Дальнейшее развитие системы лесопатологического мониторинга представляется целесообразным с учетом интеграции современных систем мониторинга, включая сочетание наземных и дистанционных методов, и прогноза численности наиболее хозяйственно значимых видов вредных организмов.

5. Воспроизводство лесов

Начиная с 2011 года площадь сплошных рубок устойчиво превышает площадь лесов, на которых осуществляется лесовосстановление. За 2011 - 2016 годы накопленная площадь невосстановленных вырубок составила около 0,5 млн. гектаров. Указанная величина не учитывает выбытие лесов в результате проведения рубок в соответствии со статьями 43 - 46 Лесного кодекса Российской Федерации, а также выбытия лесов в результате пожаров, воздействия вредителей, болезней леса и иных причин.

Динамика объемов рубок и лесовосстановительных работ в 2000 - 2016 годах приведена в приложении № 4.

В России происходит неблагоприятный для лесной промышленности процесс замещения хвойных пород лиственными, связанный с низкой обеспеченностью рубками ухода, фактическим завершением лесовосстановления, переводом лесных участков в лесные насаждения без учета породной структуры. Удельная площадь лесных культур в площади лесовосстановления снижается относительно уровня начала 2000-х годов.

Преобладающим способом лесовосстановления является содействие естественному восстановлению, при этом плановая обеспеченность восстанавливаемых лесов рубками ухода в молодняках составляет 43 процента, фактическая - 31 процент. Низкая обеспеченность создаваемых культур рубками ухода приводит к их гибели.

Ежегодные объемы лесовосстановления в России стабилизировались на уровне 800 - 900 тыс. гектаров.

При этом остается невысокой (в среднем 22 процента) по сравнению с зарубежными странами доля искусственного лесовосстановления в общем его объеме. В целом действующая система воспроизводства лесов не обеспечивает сбалансированности площадей лесовосстановления и выбытия лесов.

В 2016 году лесовосстановление выполнено на площади 842,7 тыс. гектаров, в том числе на арендованных лесных участках - на площади 687,1 тыс. гектаров.

В связи с размещением инфраструктурных объектов ежегодно выбывают леса на площади более 140 тыс. гектаров, при этом компенсационное лесовосстановление или лесоразведение не проводится.

Требуется активная техническая и технологическая модернизация воспроизводства лесов (физический износ парка машин и оборудования составляет 80 - 90 процентов).

Лесные культуры, созданные в прошедшие годы, требуют проведения агротехнических уходов. При этом потребность в агротехнических уходах удовлетворяется только на 60 процентов. Остается высокой доля гибели лесных культур старших возрастов, основной причиной которой является более чем 3-кратное снижение объема ухода за ними в молодом возрасте.

Из-за несоблюдения агротехники выращивания созданных лесных культур отмечается их высокая гибель в период до перевода в покрытую лесом площадь. За последние 10 лет объем рубок ухода в молодняках (осветление, прочистка) снизился на 60 процентов. Снижение объема воспроизводства лесов, его качества несет риски продукционному потенциалу и устойчивости лесов будущего. Возможным источником посадочного материала могут стать созданные по инициативе Федерального агентства лесного хозяйства лесные селекционно- семеноводческие центры, обеспечивающие выращивание около 43 млн. штук сеянцев с закрытой корневой системой.

В целях устойчивого развития лесовосстановления необходимо:

• планирование мероприятий по лесовосстановлению в объемах, обеспечивающих баланс выбытия и восстановления лесов, с обеспечением проведения агротехнических уходов за лесными культурами в необходимых объемах до их перевода в земли, занятые лесными насаждениями;
• увеличение доли лесных культур, созданных посадочным материалом с закрытой корневой системой;
• закрепление обязанности по воспроизводству лесов при всех формах предоставления лесных участков, включая создание компенсационных механизмов при создании инфраструктурных объектов;
• развитие материально-технической базы путем обеспечения модернизации парка лесохозяйственных машин и оборудования (добиться качественного сдвига можно только через не менее чем 2-кратное увеличение инвестиций в воспроизводство лесов, причем, что касается арендованных территорий, со значительной долей частных капитальных вложений).

Объемы лесоразведения в настоящее время сведены к минимуму и осуществляются на площади около 13 тыс. гектаров на землях различного целевого назначения. Так, во многих субъектах Российской Федерации эти работы прекращены практически полностью, в том числе в регионах, нуждающихся в защите почв от эрозии (Астраханская, Волгоградская, Тамбовская области и др.).

Для поддержания лесистости территорий, в первую очередь в засушливых условиях, а также для защиты их от водной и ветровой эрозии, опустынивания и деградации почв необходимо создание лесных насаждений на землях лесного фонда и землях иных категорий, на которых ранее леса не произрастали.

Созданные насаждения, включая и государственные защитные лесные полосы, в настоящее время нуждаются в проведении рубок ухода и санитарно-оздоровительных мероприятий, включая комплекс мер от реконструкции и переформирования насаждений до полной их замены.

В целях устойчивого развития лесоразведения необходимы:

• проведение рубок ухода и санитарно-оздоровительных мероприятий существующих защитных лесных полос;
• разработка и реализация научно-обоснованного комплекса мер по осуществлению защитного лесоразведения, включая создание новых защитных лесных полос на землях различного целевого назначения.

В 76 субъектах Российской Федерации имеются объекты лесного семеноводства, в том числе лесосеменные плантации на площади 5,8 тыс. гектаров.

Большинство объектов лесного семеноводства создавалось 50 - 40 лет назад. При этом срок эксплуатации подобных объектов составляет около 25 лет. Финансирование содержания имеющихся объектов лесного семеноводства осуществляется по остаточному принципу. Создание новых объектов осуществляется в недостаточных объемах.

В целях совершенствования системы лесного семеноводства Федеральным агентством лесного хозяйства на основании многолетнего изучения географических культур установлено лесосеменное районирование основных лесообразующих пород, которое позволит упорядочить переброску посевного и посадочного материала между регионами, повысить качество создаваемых насаждений.

Для наращивания объемов заготовки семян лесных растений с улучшенными наследственными свойствами и получения из них качественного посадочного материала необходимо изменение подходов к ведению лесного семеноводства и развитию питомнической базы. Создание технологических объектов, обеспечивающих производство семян и посадочного материала с улучшенными наследственными свойствами, является основой повышения продуктивности, качества и устойчивости лесов.

В настоящее время не во всех субъектах Российской Федерации сформирована стабильная система лесного семеноводства, позволяющая обеспечить мероприятия по лесовосстановлению посадочным материалом.

Для обеспечения работ по лесовосстановлению посадочным материалом необходим комплекс мероприятий по развитию питомнического хозяйства в России, в том числе с привлечением средств арендаторов лесных участков. На территории России появляются положительные тенденции, когда лесопромышленные компании с целью повышения качества лесных насаждений начинают заниматься выращиванием высококачественного посадочного материала с закрытой корневой системой. Технология создания лесных культур с использованием сеянцев с закрытой корневой системой позволяет повысить эффективность работ и оптимизировать затраты на воспроизводство лесов.

Федеральный фонд семян лесных растений имеет стратегическое значение для воспроизводства лесов. Семена, хранящиеся в фонде, используются только в случае неурожайных лет и стихийных бедствий. В настоящее время в федеральном фонде семян лесных растений хранится 12,3 тонны семян, что составляет только 21 процент нормативного объема фонда. Для обеспечения воспроизводства лесов в случае стихийных бедствий необходимо формирование федерального фонда семян лесных растений в объеме 56,4 тонны.

В целях устойчивого развития лесного семеноводства необходимы:

• создание объектов лесного семеноводства взамен устаревших и в объемах, обеспечивающих увеличение доли лесных культур, созданных посадочным материалом с улучшенными наследственными свойствами;
• увеличение объемов заготовки семян лесных растений с улучшенными наследственными свойствами;
• реализация комплекса мер по развитию питомнических хозяйств, включая создание лесных селекционно-семеноводческих центров;
• распространение опыта создания лесопромышленными компаниями тепличных комплексов по выращиванию улучшенного посадочного материала лесных растений с закрытой корневой системой.

6. Климатическая политика

Указом Президента Российской Федерации от 30 сентября 2013 г. № 752 «О сокращении выбросов парниковых газов» предусматривается обеспечение к 2020 году сокращения объемов выбросов парниковых газов до уровня не более 75 процентов объема указанных выбросов в 1990 году.

В части реализации принципов климатической политики в лесном хозяйстве на период до 2030 года планируется реализация долгосрочных мер по адаптации к изменениям климата и совершенствованию регулирования выбросов парниковых газов в лесном хозяйстве, являющихся частью стратегии долгосрочного развития национальной экономики с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года.

Учитывая положения Климатической доктрины Российской Федерации, утвержденной распоряжением Президента Российской Федерации от 17 декабря 2009 г. № 861-рп, крайне важно соблюсти баланс между обеспечением потребности общества в лесопродукции и максимально возможным сохранением управляемых лесов России.

С учетом основных климатических изменений учеными разработаны сценарии адаптации системы ведения лесного хозяйства по отношению к базовому климатическому периоду 1980 - 1989 годов и для каждого из сценариев предложен комплекс адаптационных мер по ключевым факторам. В целом их содержание сводится к следующим основным направлениям:

• сохранение лесов. Способ предотвращения эмиссии депонированного углерода в атмосферу и сохранения естественного потенциала экосистем по его депонированию осуществляется посредством выделения защитных лесов и категорий особо защитных участков, установления соответствующего режима их использования, улучшения практик использования лесов, охраны лесов от пожаров и защиты от вредителей и болезней, а также противодействия незаконным вырубкам древесины;
• использование лесохозяйственных мероприятий для абсорбции углерода, в первую очередь борьба с обезлесением путем лесовосстановления и лесоразведения.

Во исполнение принятых решений в рамках лесного планирования необходимо осуществить привязку этих сценариев к конкретным регионам и обеспечить их реализацию в последующем.

Действующий до настоящего времени инерционный сценарий лесоуправления и лесопользования, как видно из прогнозных оценок поглощения углерода, позволяет поддерживать на приемлемом уровне углерододепонирующий характер лесных насаждений. Вместе с тем этот сценарий сопряжен с рисками, связанными с увеличением доли спелых и перестойных лесов, прежде всего мягколиственных, и потерями накопленного лесами запаса углерода в результате гибели лесов. Большие площади рубок и лесных пожаров являются существенным источником выбросов парниковых газов. Пожары и вспышки распространения вредителей и болезней также имеют серьезные последствия, а прогнозируемые последствия климатических изменений могут оказаться крупномасштабными. Мероприятия по лесовосстановлению и лесоразведению, а также по уходу за лесами, их охране от пожаров и защите от иных негативных факторов являются существенными мерами, позволяющими минимизировать риски увеличения выбросов парниковых газов и сбалансировать процессы изменения породной и возрастной структуры лесов.

Охрана и повышение качества поглотителей и накопителей парниковых газов, связанных с лесами, будут осуществляться на основе плана по сокращению выбросов парниковых газов в результате обезлесения и деградации лесов, а также путем усиления мер по сохранению, устойчивому управлению и увеличению накопления углерода в лесах.

Эффективная реализация механизма для содействия сокращению выбросов парниковых газов и поддержки устойчивого развития за счет привлечения инвестиций от бизнеса будет осуществляться с учетом как рыночных, так и нерыночных подходов.

7. Совершенствование системы платежей за пользование лесами

Базовым документом, утверждающим порядок определения минимального размера ставок платы за использование лесов (далее - ставки платы), является постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2007 г. № 310 «О ставках платы за единицу объема лесных ресурсов и ставках платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности».

Ставки платы за единицу объема древесины установлены для 53 лесотаксовых районов со средней площадью около 23 млн. гектаров. Ставки платы отражают экономическую оценку так называемых «замыкающих» лесосырьевых ресурсов лесотаксового района, то есть тех ресурсов, которые замыкают баланс спроса и предложения. По большей части другие используемые ресурсы лесотаксового района имеют более высокую экономическую ценность. Ставки платы используются для определения минимальной цены предмета торга при продаже права на заключение договоров аренды лесных участков и договоров купли- продажи лесных насаждений.

В период с 2006 по 2016 год поступления в бюджетную систему России от платы за использование лесов увеличились в 2,15 раза. Наибольшая часть доходов поступает от использования лесов по договорам аренды лесных участков (до 85 процентов). При этом видом использования лесов, приносящим наибольший объем поступлений, по-прежнему остается заготовка древесины.

Фактическое поступление платежей за использование лесов приведено в приложении № 5.

В период с 2006 по 2016 год значение средней платы за единицу объема лесного ресурса, как и минимальной ставки платы за единицу объема лесного ресурса, увеличилось не более чем на 12 процентов.

Наибольшую долю поступлений неналоговых доходов от использования лесов (все виды) формируют субъекты Российской Федерации, входящие в состав Северо-Западного федерального округа (до 25 процентов общего объема поступлений доходов от использования лесов), на втором месте в территориальной структуре объема поступлений «лесного дохода» бюджетной системы - Сибирский федеральный округ (20 - 24 процента). Значительное место в территориальной структуре доходов занимает использование лесов в Центральном и Приволжском федеральных округах. При этом в силу низкой обеспеченности транспортной инфраструктурой доход от использования лесов в Дальневосточном федеральном округе, потенциал лесного комплекса в котором в целом очень высок, на протяжении последних лет не превышает 8 - 10 процентов общего объема поступлений в бюджетную систему Российской Федерации.

Вследствие низкой конкуренции при передаче лесных участков в аренду и недостаточно качественной работы при организации аукционов в субъектах Российской Федерации в значительной доле случаев арендная плата устанавливается на уровне стартового размера арендной платы - стартовой цены.

Средняя плата и средняя минимальная ставка платы за единицу объема лесного ресурса представлены в приложении № 6.

Стартовая цена в большинстве случаев занижена, так как рассчитывается по ставкам платы, которые установлены в 2007 году в отношении лесных ресурсов, зонированных дифференцированно по крупным лесотаксовым районам страны. Они отражают условия лесопользования в замыкающих лесных участках лесотаксового района, то есть в самых худших участках, которые реально используются в районе в данном периоде времени. Все остальные используемые лесные участки имеют лучшие характеристики, чем характеристики замыкающих участков. В связи с этим размер арендной платы за их использование, который в настоящее время фактически равен минимальному, в целом не высок. В течение ряда последних лет его изменение в большей части случаев совпадало с инфляционными тенденциями. Удельный вес средней минимальной ставки платы в полной средней себестоимости круглых лесоматериалов не превышает 6,6 процента.

Средняя себестоимость круглых лесоматериалов, производимых компаниями Северо-Западного федерального округа в 2016 году, приведена в приложении № 7.

Уровень средней ставки платы в структуре стоимости отдельных лесоматериалов варьируется от 2,3 процента (лесоматериалы круглые лиственных пород для производства шпона и фанеры) до 10,1 процента (древесина топливная).

Доля средней ставки платы в цене различных видов лесоматериалов приведена в приложении № 8.

В целом структура обеспечения финансирования на развитие лесного хозяйства повторяет соотношение структуры распределения платежей от использования лесов, в большей степени расходы на развитие лесного хозяйства обеспечиваются за счет средств федерального бюджета.

Ресурсное обеспечение мероприятий развития лесного хозяйства осуществляется в рамках государственной программы Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства» на 2013 - 2020 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 318 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства» на 2013 - 2020 годы», а также комплекса государственных программ Российской Федерации в сфере лесного хозяйства (либо «лесных» подпрограмм государственных региональных программ в сфере природных ресурсов).

В целях более точной оценки экономической эффективности использования лесов и создания механизмов экономического стимулирования лесопользования необходимо подготовить и внедрить новый подход к определению ставок платы, который бы отражал экономическую сущность рыночной цены лесных ресурсов.

Цена таких лесных ресурсов, как древесина, пищевые, технические, рекреационные и другие лесные ресурсы, а также другие природные ресурсы, должна определяться не только расходами бюджетной системы на развитие лесного хозяйства, но и рыночной ценой добытых лесных ресурсов, учитывающей издержки по их добыче.

Величину платы за леса можно рассчитать разными методами. Необходимо ориентироваться на формирование остаточной стоимости, образующейся как разность между стоимостью продукции, произведенной из лесных ресурсов, и издержками на производство этой продукции.

Стоимость произведенной продукции зависит от уровня рыночных цен, объема и качества получаемой продукции. Издержки производителя включают в себя помимо затрат на оплату факторов производства (труд, материалы, основные фонды), используемых для добычи лесных ресурсов и их переработки в готовую продукцию, еще и нормативную прибыль на авансируемый капитал.

При выработке новых подходов к определению стоимости и ставок платы лесных ресурсов, передаваемых в пользование, целесообразно учитывать нормативную прибыль организаций, занимающихся не только лесозаготовками, но и переработкой древесины, что может повлечь за собой повышение рентабельности по таким видам экономической деятельности. При этом законодательно не установлен порядок определения субъектами Российской Федерации начальной цены предмета торга.

В средне- и долгосрочной перспективе предполагается проработать несколько вариантов и подходов к определению платы за использование лесов, в том числе рентный подход, которые должны будут учитывать изменение рыночных цен на продукцию лесного комплекса, а также включать критерии для стимулирования глубокой переработки древесины.

В целях формирования прозрачных, адекватных и соответствующих рыночной ситуации цен на лес и лесоматериалы в стратегической перспективе необходимо развивать применение биржевых механизмов торговли лесоматериалами, в том числе расширять участие в биржевых торгах государственных бюджетных и автономных учреждений субъектов Российской Федерации в целях реализации древесины, полученной в рамках выполнения мероприятий по охране и защите лесов.

8. Информатизация лесного хозяйства

Развитие информатизации лесного хозяйства как сферы деятельности, где осуществляется взаимодействие конкретных субъектов, отвечает требованиям к реализации программы «Цифровая экономика Российской Федерации», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2017 г. № 1632-р.

Программой определены цели, задачи, направления и сроки реализации основных мер государственной политики по созданию необходимых условий для развития в России цифровой экономики, в которой данные в цифровом виде являются ключевым фактором производства во всех сферах социально-экономической деятельности.

Развитие информатизации в лесном хозяйстве предусматривает: совершенствование следующих существующих систем:

• федеральная государственная информационная система «Информационная система дистанционного мониторинга Федерального агентства лесного хозяйства»;
• единая государственная автоматизированная информационная система учета древесины и сделок с ней;
• создание следующих новых систем: ведомственный фонд пространственных данных;
• автоматизированная система «Контроль за достоверностью актов лесопатологических обследований»;
• ситуационный центр Федерального агентства лесного хозяйства;
• единая автоматизированная информационная система.

Основным направлением развития информатизации в лесном хозяйстве должно стать создание единой автоматизированной информационной системы как единой платформы для обеспечения информационно-аналитической поддержки деятельности должностных лиц в области лесных отношений.

Единая автоматизированная информационная система позволит получать, обрабатывать, хранить и использовать информацию о состоянии лесов, их количественных и качественных характеристиках, об их использовании, охране, защите и воспроизводстве, что обеспечит повышение:

• достоверности и оперативности предоставления информации для принятия управленческих решений;
• точности планирования мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов;
• эффективности контроля исполнения планов и обеспечения оценки эффективности реализации мероприятий;
• точности и оперативности предоставления информации федеральным ведомствам и организациям.

Единая автоматизированная информационная система обеспечит централизацию существующих и перспективных информационных систем по следующим основным задачам Федерального агентства лесного хозяйства:

• обеспечение основной деятельности Федерального агентства лесного хозяйства и подведомственных учреждений;
• информационно-аналитическая поддержка принятия решений;
• планирование, устройство, учет, использование и воспроизводство лесов;
• долгосрочное планирование, прогнозирование и научная деятельность;
• обеспечение охраны и защиты лесов.

Существенным продвижением в решении вопроса упорядочения использования лесов, в том числе сокращения нелегального оборота древесины, стало внесение изменений в Лесной кодекс Российской Федерации, предусматривающих контроль за осуществлением рубок, происхождением древесины и ее оборотом. Основным инструментом реализации требований указанного документа стала единая государственная автоматизированная информационная система учета древесины и сделок с ней, дальнейшее развитие которой должно быть направлено на расширение базы данных об участниках лесных отношений и возможностей ее использования заинтересованными лицами и распространения сферы действия на городские и сельские леса.

9. Научное и кадровое обеспечение

Существенных преобразований требует кадровое и научное обеспечение лесного хозяйства.

В настоящее время общая численность специалистов лесного хозяйства составляет около 60 тыс. человек, что в целом недостаточно для качественного выполнения требуемых работ и услуг. Несмотря на некоторое увеличение численности персонала лесничеств (лесопарков) в последние годы, в среднем на одно лесничество приходится не более 15 служащих, на одно участковое лесничество - не более 3 служащих. Среднемесячная заработная плата работников, занятых в лесном хозяйстве, ниже среднемесячной заработной платы работников по всем отраслям экономики в субъектах Российской Федерации.

К основным социальным факторам, формирующим риски для развития лесного хозяйства, можно отнести низкий уровень оплаты труда, падение престижа профессии, низкую мотивацию для качественного выполнения работ, а также недостаточный профессиональный уровень управленческого персонала. Причины таких неблагоприятных изменений связаны в том числе с процессами урбанизации и низким уровнем развития сельских территорий.

В связи с этим являются актуальными вопросы повышения уровня знаний и квалификации работников отрасли, прежде всего в региональных органах управления и лесничествах (лесопарках), а также вопросы модернизации системы профессионального образования.

Важно обеспечить в условиях реформы образования в России преемственность опыта подготовки лесных кадров, сохранив квалификационные особенности в подготовке лесных специалистов и обеспечив их требуемую численность. Сегодня в системе лесного образования работает 46 вузов, 8 из них осуществляют полный спектр профильной подготовки лесных специалистов. Ежегодно подготавливается около 15 тыс. специалистов для лесного комплекса, в том числе по специальности «лесное дело» - около 3,5 тыс. человек, что в целом на сегодняшний день удовлетворяет потребности лесного хозяйства в кадрах с высшим образованием.

В условиях реформы образования в ряде субъектов Российской Федерации необходимо сохранить профессиональную ориентацию переданных в их подчинение лесных техникумов. Всего в России ведут подготовку специалистов для лесной отрасли 32 профессиональные образовательные организации (техникумы и колледжи), из которых 19 являются профильными с полным набором лесных специальностей.

Повысить престиж лесных профессий и привлечь молодых специалистов в лесную отрасль может развитие школьных лесничеств, общее количество которых по состоянию на 1 января 2017 г. составляет около 1,5 тысяч. Указанное положение соответствует Основам государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 сентября 2013 г. № 1724-р.

Вместе с тем остается нерешенным вопрос закрепления кадров, особенно молодых специалистов, в лесной отрасли. Решение этого вопроса может быть в определенной мере обеспечено комплексом мер, направленных на увеличение заработной платы в отрасли до уровня не ниже средней по региону, выделение субсидий на строительство контор лесничеств, выделение субсидий на жилье в сельской местности сотрудникам лесничеств и др.

Особо следует выделить ухудшение качества научного обеспечения лесной отрасли в связи с сокращением численности научных работников лесных научно-исследовательских институтов. Не преодолены факторы, обусловливающие старение научных кадров и препятствующие притоку молодых исследователей в научные учреждения лесного сектора.

Финансирование лесных научных исследований и разработок не превышает 1,2 процента общего финансирования лесного хозяйства. Субъекты Российской Федерации, которым передано большинство полномочий в области лесных отношений, и лесной бизнес практически не участвуют в научно-исследовательской деятельности.

В лесном комплексе в ближайшие 10 - 15 лет приоритетами научно- технологического развития Российской Федерации следует считать те направления, которые позволят получить научные и научно-технические результаты и создать технологии, являющиеся основой инновационного развития внутреннего рынка продуктов и услуг, устойчивого положения России на внешнем рынке.

В долгосрочной перспективе особую актуальность приобретают исследования процессов, происходящих в обществе и природе, процессов развития природоподобных технологий, человеко-машинных систем, управления климатом и экосистемами. Возрастает актуальность исследований, связанных с этическими аспектами технологического развития, изменениями социальных, политических и экономических отношений.

Для достижения цели научно-технологического развития лесного сектора экономики Российской Федерации необходимо:

• создать возможности для выявления талантливой молодежи и построения успешной карьеры в области лесной науки, технологий и инноваций, обеспечив тем самым развитие интеллектуального потенциала страны;
• создать условия для проведения исследований и разработок в лесном комплексе, соответствующие современным принципам организации научной, научно-технической и инновационной деятельности, а также лучшей российской и мировой практике;
• сформировать эффективную систему коммуникации в области науки, технологий и инноваций, обеспечив повышение восприимчивости лесного сектора экономики и общества к инновациям, создав условия для развития наукоемкого бизнеса;
• сформировать эффективную современную систему управления в области лесной науки, технологий и инноваций, обеспечивающую повышение инвестиционной привлекательности сферы исследований и разработок, а также эффективности капиталовложений в указанную сферу;
• способствовать формированию модели международного научно- технического сотрудничества и международной интеграции в области лесных исследований и технологического развития, позволяющей защитить идентичность российской научной сферы и государственные интересы в условиях интернационализации науки и повысить эффективность российской лесной науки за счет взаимовыгодного международного взаимодействия.