Введя агентскую систему уплаты НДС на макулатуру, Минфин сломал эффективную схему пополнения бюджета и поставил под вопрос само существование отрасли переработки макулатуры в России.
Введение Минфином агентского НДС в 2019 году для переработчиков макулатуры в рамках закона № 424-ФЗ стало настоящей катастрофой для отрасли. При этом пострадали от изменений не только сборщики и переработчики макулатуры, но и бюджет, и налоговики. Отменив без расчетов и достаточного экономического обоснования так называемый НДС Фокина, министерство практически убивает отрасль.
И простой, и сложный
Налог на добавленную стоимость относится к косвенным и взимается в России в размере 20% при продаже товаров или оказании услуг. Усилиями российского Министерства финансов сейчас в стране действует две системы начисления и взимания НДС.
В обычной схеме уплаты НДС плательщиком налога является продавец товара. Каждый из участников цепочки создания добавленной стоимости выплачивает государству разницу между суммой НДС, полученной при реализации товара, и суммой, затраченной при покупке товаров и услуг.
В отдельных видах деятельности — реализации сырых необработанных шкур животных, лома черных и цветных металлов, вторичного алюминия, а с 1 января текущего года и макулатуры — действует агентская схема уплаты НДС. Ее отличие от обычной в том, что обязанность начислять и уплачивать налог передана от продавца покупателю. Последний, таким образом, выступает в роли налогового агента для продавца. При прочих равных условиях обычная и агентская схема обеспечивают поступление одной и той же суммы налога.
С четвертого квартала 2016 года по конец 2018-го реализация макулатуры была освобождена от НДС. Такой порядок налогообложения, получивший в отрасли название «НДС Фокина» по фамилии инициатора закона члена комитета Госдумы по экологии Александра Фокина, повлек за собой целый ряд положительных последствий, но наиболее очевидные из них — резкий рост поступлений в бюджет и быстрое развитие отрасли переработки макулатуры.
Необходимость перехода на НДС Фокина заключалась в том, что обычная схема исчисления НДС часто использовалась недобросовестными плательщиками для прямого хищения денег из бюджета, признает директор Ассоциации налоговых консультантов Владимир Саськов. Так, отмечается в экспертном заключении по вопросу обложения сделок и реализации макулатуры НДС, проведенном РЭУ имени Г. В. Плеханова, только выплаты из бюджета по данному налогу в 2012–2014 годах превысили сумму полученного налога, в результате чего убытки бюджета составили 45 млн рублей, то есть изъяли (попросту говоря, украли) из бюджета больше, чем заплатили в него. Развитие отрасли оказалось фактически блокировано: добросовестные заготовители проигрывали в конкуренции фирмам-однодневкам и не могли развивать свой бизнес; переработчики страдали от недостатка сырья и претензий ФНС в связи с неуплатой налогов заготовителями и экспортерами макулатуры.
Освобождение реализации макулатуры от НДС привело к тому, что заводы, перерабатывающие макулатуру, лишились возможности принимать к зачету суммы НДС, выплаченные при ее закупках. Фактически перерабатывающие предприятия стали платить НДС и за себя, и за всех участников сегмента заготовки. Льгота, предоставленная заготовителям макулатуры, компенсировалась ростом поступлений налога с переработчиков. И не просто компенсировалась. В первый же год действия НДС Фокина Федеральная налоговая служба зафиксировала рост поступлений НДС из отрасли с 3,78 млрд до 9 млрд рублей.
Конъюнктура макулатурного рынка в 2017 году по сравнению с 2016-м не могла обеспечить более чем двукратного роста сгенерированной в отрасли добавленной стоимости. Динамика сбора макулатуры в 2017 году показывает, что 5 млрд рублей налога в год попросту растворялись в среде недобросовестных отраслевых игроков. НДС Фокина вернул выпадающие суммы налога в бюджет.
Как устроена отрасль
Российская отрасль переработки макулатуры — это 84 предприятия совокупной мощностью переработки 4,5 млн тонн в год. Порядка 40% всейl бумажно-картонной продукции в стране производится из макулатуры. В переработку поступает более 50% пригодной для переработки макулатуры
Для полного понимания ситуации следует привести анализ структуры отрасли переработки макулатуры. На верхнем уровне находится завод, на котором макулатура превращается в различные виды бумажной продукции (тарные картоны, бумажные санитарно-гигиенические изделия, упаковка из формованного бумажного волокна, строительные материалы на картонно-бумажной основе и т. д.).
Основной поставщик макулатуры для заводов — производственно-заготовительные предприятия (ПЗП), на которых производится сортировка макулатуры и формирование товарных партий. Каждый из заводов обычно работает с несколькими десятками ПЗП, рассказывает председатель Российского союза налогоплательщиков, первый заместитель председателя комиссии по общественному контролю Общественной палаты РФ Артем Кирьянов.
ПЗП и места образования макулатуры связывает, без преувеличения, огромное количество первичных заготовителей — индивидуальных предпринимателей, субъектов микро- и малого бизнеса, попросту говоря — водителей с одной «Газелью». С одним ПЗП могут сотрудничать и десятки, и сотни первичных заготовителей.
Как можно видеть, один завод замыкает цепочку, состоящую из сотен, а в отдельных случаях и тысяч участников. Проконтролировать уплату налогов перерабатывающими предприятиями — сейчас их в стране 84 — легко. Отследить всех заготовителей — практически невозможно. Но с НДС Фокина число участников цепочки уже не имеет значения: за всех налог платит завод. Достаточно для каждого из 84 заводов назначить по одному инспектору ФНС для эффективного контроля начисления и уплаты налогов.
Важное обстоятельство: сегмент заготовки макулатуры, включая первичных заготовителей и ПЗП, — это полностью малый бизнес, имеющий право использовать упрощенную систему налогообложения.
НДС по Фокину
Результатом применения НДС Фокина стал рост числа участников отрасли, инвестиции, указывает Артем Кирьянов. По оценкам экспертов, в 2018 году объем заготовки макулатуры увеличился до 4 млн тонн, на 800 тыс. тонн больше, чем в 2016-м. Рост обеспечен увеличением количества первичных заготовителей — ИП, микро- и малых предприятий — пропорционально росту объемов сбора, то есть по меньшей мере на 25%.
Ожидая роста входящего потока сырья, заводы запланировали массированный ввод мощностей. Только в сегменте производства тарных картонов (основного сырья для выпуска гофрированного картона, материала для наиболее популярной транспортной тары и упаковки) на период до 2023 года был запланирован ввод в строй новых и модернизация действующих производств совокупной мощностью более 2,5 млн тонн в год (по переработке). С учетом действующих мощностей вводимого объема будет достаточно для переработки всей пригодной для переработки макулатуры.
Итог применения НДС Фокина:
— кратный рост поступлений в бюджет;
— привлечение в сегмент заготовки макулатуры существенного количества новых участников;
— рост объемов заготовки и переработки макулатуры;
— повышение прозрачности и инвестиционной привлекательности отрасли;
— многократное сокращение объемов налогового администрирования, взрывной рост эффективности налоговой службы.
Странное решение
И на этом фоне Министерство финансов продавливает через Госдуму агентский НДС в сегменте заготовки макулатуры, отбросив отрасль на три года назад и блокировав ее развитие.
Чем руководствовалось ведомство, предлагая и продвигая свою инициативу? Гармонизацией законодательства? Но почему гармонизация должна идти в сторону усложнения — или, по крайней мере, не должна учитывать специфику предметов регулирования? В оборот макулатуры вовлечены фактически все действующие в России юридические лица: в соответствии с последней редакцией ст. 161 Налогового кодекса «макулатурой признаются бумажные и картонные отходы производства и потребления, отбракованные и вышедшие из употребления бумага, картон, типографские изделия, деловые бумаги, в том числе документы с истекшим сроком хранения». Неизбежные ошибки при оформлении реализации макулатуры в рамках агентской схемы НДС ударят по любой из действующих в России организаций. Желающих передать накопившуюся макулатуру на переработку в таких условиях будет все меньше.
Усилением контроля? Но, продавив введение налога, Минфин сам себе создал предмет и объект контроля: если налога нет, то и контролировать нечего. В каком случае контроль будет проще и эффективнее: когда плательщиков налога 84 или когда их сотни тысяч? Насколько потребуется увеличить ресурс, выделяемый на налоговый контроль в отрасли? Если во время действия НДС Фокина один инспектор на одно перерабатывающее предприятие обеспечивал поступление более 107 млн рублей налога, то какая сумма придется на одного инспектора при агентской схеме?
Особенно странным выглядят действия Минфина на фоне современных сервисов, уже сейчас предлагаемых его подразделением — Федеральной налоговой службой. На II Всероссийском форуме «Диалог с налогоплательщиком» ФНС представила сервис для плательщиков налога на профессиональный доход — простой, максимально дружественный к пользователю, полностью автоматизированный. Но если самозанятый пользователь сервиса рискнет связаться с заготовкой макулатуры и приобретет хотя бы килограмм у юридического лица, он приобретет все обязанности налогового агента по НДС.
Ведомство ожидало роста поступлений в бюджет? Но на чем основывались эти ожидания? Увеличить уплату налога, при прочих равных условиях, возможно исключительно за счет роста налогооблагаемой базы, то есть, объемов заготовки и переработки макулатуры. Перераспределение обязанностей по уплате налога, учету и отчетности к требуемому результату не приведет.
НДС Фокина предусматривал взимание налога с максимального объема образованной добавленной стоимости в конечных точках ее образования — на заводах. Агентская схема никак не может способствовать росту добавленной стоимости, а только увеличивает число налогоплательщиков, каждый из которых выплачивает налог с ничтожной части образуемой отраслью добавленной стоимости. Минфин склонен полагать, что если сто раз взять 20% с каждого рубля из ста, то в результате получится больше, чем если бы один раз взяли 20% со ста рублей?
Минфин убивает отрасль
Таким образом, 2019 год поставил отрасль в крайне тяжелые условия. Из простой и понятной системы сделали сложную и запутанную. «Сейчас мы наращиваем количество плательщиков, что увеличивает нагрузку на органы власти по администрированию, а ожидать увеличения поступлений нельзя, поскольку то, что раньше собиралось в одном месте, будет распределено по длинной цепочке. То, что делали 80 компаниями, теперь размажется по миллионам. Зачем это было сделано? Непонятно. А НДС — это такой налог, решения по которому следует принимать только после глубокого анализа», — говорит Владимир Саськов.
Основная ошибка Минфина именно в отношении макулатуры заключается в том, что макулатура рассматривалась ведомством так же, как и другие предметы регулирования, в частности металлолом. В заготовке металлолома существует период возникновения полуфабриката, который можно просто «нарисовать» на бумаге, хотя в реальности его не будет существовать.
Это, с одной стороны, еще металлолом, а с другой — полуфабрикат, не готовая продукция. И в ряде случаев участники отрасли злоупотребляли этим. Искусственно встраивали в цепочки компании, которые как бы продавали им полуфабрикат и получали налоговый вычет. В случае с макулатурой министерство, пытаясь найти в цепочке поставок аналогичный полуфабрикат, имело в виду сортированную и кипованную макулатуру, то есть сырье, соответствующее ГОСТ 10700-97, которое заготовители продают переработчикам и которое, по закону 174-ФЗ, было освобождено от НДС. Но у участников отрасли возникает закономерный вопрос: зачем нужны манипуляции с макулатурой, если это сырье и так освобождено от НДС? Ответа на него так и нет.
Участники отрасли бьют тревогу. «Мы еще не получали требований из налоговой инспекции, — говорит бухгалтер одного из ПЗП, — но только потому, что сама ФНС пока не поняла, что происходит». По ее словам, уже известны случаи, когда заготовители заявили НДС к вычету по приобретенным услугам.
Если раньше это было невозможно, потому что деятельность мелких реализаторов макулатуры не облагалась НДС, то теперь у них появилась такая возможность. И, естественно, объясняет бухгалтер, бюджет эти деньги потеряет.
Крупные заводы уже почувствовали изменения — их работа усложнилась: входящие счета-фактуры без НДС могут не соответствовать действительности. Приходится постоянно звонить заготовителям и уточнять, по какой системе налогообложения они работают.
Есть и чисто технические трудности с учетом. Программа 1С сейчас поддерживает только одну версию — КОРП. И если компании-отходообразователю требуется учесть даже одноразово работу с макулатурой, она должна приобрести новую программу, которая стоит порядка 35 тыс. рублей. Кроме расходов на программу, отходообразователь также должен оплатить обучение сотрудника. И все это для того, чтобы проделать одну операцию, потому что об НДС необходимо отчитываться в электронном виде, а реализация макулатуры для подавляющего большинства отходообразователей — работа непрофильная.
Но, пожалуй, самый сложный момент — то, что заготовитель как налоговый агент должен исчислить НДС на момент отгрузки, во время получения макулатуры. И исчислить его надо по счету-фактуре, который предоставляет отходообразователь. Соответственно, при отсутствии такого документа налог исчислить невозможно. Что с этим делать? Непонятно. А поскольку для большинства отходообразователей макулатура — это непрофильный бизнес, то ясно, что никто вопрос решать не спешит. Результат налицо: объемы заготовки макулатуры снижаются.
Эксперты за НДС Фокина
Федеральный закон № 424-ФЗ уже раскритиковали все, кто только с ним ознакомился или кого он так или иначе коснулся: Лига переработчиков макулатуры, заготовители, Министерство промышленности и торговли, Министерство природных ресурсов и экологии, Московский университет имени С. Ю. Витте, Московский государственный университет, РАНХиГС, Российский экономический университет, Общественная палата РФ, «Деловая Россия», «Общероссийский народный фронт», «Опора России».
Например, Наталья Беляева, независимый эксперт, уполномоченный на проведение анализа законопроекта для комитета Госдумы по бюджетам и налогам, отмечает в своей экспертизе, что в № 424-ФЗ выявлен ряд коррупциогенных факторов. Она уверена, что в результате принятия этого закона выигрывает только одна группа лиц, и сама его разработка могла быть следствием давления этой группы — лесозаготовительной отрасли.
Против нового закона выступили эксперты Высшей школы экономики, в числе негативных последствий для отрасли отмечающие усложнение учета и отчетности по НДС, сокращение числа участников отрасли и объемов заготовки макулатуры, падение налоговых поступлений и ухудшение финансовых показателей предприятий.
Свое мнение в отношении закона высказали также представители Минпромторга и Минприроды. На заседании Общественной палаты ведущий специалист-эксперт отдела лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей промышленности Минпромторга Елена Клеванова подтвердила: заготовители испытывают стресс от агентского НДС, загрузка производственных мощностей снижается. Поэтому профильный департамент Минпромторга поддерживает возвращение НДС Фокина.
Что же касается Минприроды, то сложившаяся ситуация — его прямой интерес, так как переход к модели экологически устойчивого развития объявил еще в 2016 году Владимир Путин, потребовавший от всех заинтересованных сторон активных действий в этом направлении. Хаос же в отрасли, которая занимается вторичной переработкой сырья, противоречит этим целям.
Кроме того, действия Минфина подрывают исполнения поручений президента по циклической экономике и устойчивому развитию и блокируют исполнение национальных проектов «Экология» и «Развитие малого и среднего предпринимательства».
Отрасль бьется за свое спасение
Уже понятно, что вступление в силу новых поправок к Налоговому кодексу серьезно сказывается на всей отрасли и несет значительные риски и для экономики, и для экологии, так как именно на макулатуре завязано до 50% бумажной промышленности. И если говорить о последствиях, наиболее очевидным из них представляется снижение объемов заготовки макулатуры вследствие уменьшения количества заготовителей, говорит Артем Кирьянов. За этим последуют уменьшение объемов выпуска и реализации продуктов переработки макулатуры; снижение доходности и падение инвестиционной привлекательности отрасли.
Наиболее очевидное решение в сложившейся ситуации, уверен Артем Кирьянов, — вернуться к НДС Фокина, отлично зарекомендовавшему себя в 2016–2018 годах. Это позволит отрасли развиваться, а бюджету — получать НДС в полном объеме, при этом как минимум не ухудшая экологическую ситуацию в стране.
Не исключено, что поправки будут пересмотрены, возможно, все это даже может перерасти в новый отдельный законопроект, но уже с более детальным анализом от всех имеющих отношение к этому правительственных ведомств. Но мгновенно этого не произойдет, а значит, в 2019 году время уже упущено и бюджет недополучит существенные средства, тогда как сама отрасль серьезно пострадает. Ясно одно: отрасли необходим НДС Фокина и его следует вернуть как можно быстрее.
