Счетная палата разбиралась, как региональные власти учитывали лесные богатства страны пять последних лет. Выяснилось: 85 процентов имеющихся данных о лесах устарели. По сути, власти или не ведают, сколько у них сырья, второго по значимости в российском экспорте, или, напротив, так хорошо осведомлены, что используют эту ситуацию для реализации частных проектов с коррупционной составляющей. Что в реальности творится с русским лесом и как можно исправить ситуацию, «Огонек» узнавал у аудитора Счетной палаты России, экс-главы Минстроя Михаила Меня.
— Михаил Александрович, проверки Счетной палаты выявили, что власти имеют слабое представление о том, сколько в стране леса. Значит ли это, что и вся статистика, связанная со вторым по значимости экспортным сырьем, некорректна?
— Согласно лесоустроительным требованиям, таксация леса (комплексная оценка.— «О») должна вестись каждое десятилетие, чтобы было понятно, что за лес, сколько его, каких пород деревьев, их высота, возраст и т.д. Данные, обновляющиеся с такой периодичностью, считаются актуальными. Счетная палата анализировала, как в России происходит таксация за последние пять лет. Результаты печальные: актуальными, а стало быть, достоверными можно считать данные по 15,6 процента лесного фонда страны. По отдельным регионам, например Дальнего Востока, и того хуже — меньше 10 процентов. А ведь еще в 2014 году достоверными были 21,4 процента сведений о лесах. Говоря о данных статистики, следует понимать, что Росстат не собирает сведения о давности таксации.
Если затрагивать вопрос о статистике по экспортному сырью, то в указанной ситуации нельзя говорить, что статистика о лесном ресурсе сфальсифицирована. Речь скорее идет об отсутствии действенного межведомственного взаимодействия, что порождает проблему достоверности сведений об имеющемся ресурсе и масштабах его использования. Так, сведения об объеме заготовки разнятся в зависимости от источника информации, а именно данных субъектов Российской Федерации, Рослесхоза в соответствии с системой ЛесЕГАИС, Росстата. Например, согласно сведениям Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Забайкальскому краю, по основному показателю работы организаций — по виду экономической деятельности «Лесозаготовки» — за 2018 год лесоматериалы необработанные составили 472,0 тысячи кубометров, по сведениям Минприроды Забайкальского края, лесозаготовки составили 1729,3 тысячи кубометров.
— И как давно в стране не ведают, сколько у нее второго по величине богатства?
— По сути, с 2007 года. Тогда были внесены изменения в Лесной кодекс: полномочия по управлению лесами были переданы в регионы. Расчет был на то, что на местах больше заинтересованы в освоении этого богатства, а значит, и в его учете, контроле и пополнении. Я в то время возглавлял один из регионов и хорошо помню настроения. Расчет в целом был верен: регионы, владея информацией, должны были лучше справиться с задачей привлечения инвесторов — отечественных и иностранных — и за счет сдачи лесных делянок в аренду зарабатывать и для себя, и для Федерации, тем самым окупая траты на таксацию лесов. Лесная отрасль должна себя окупать! Логично? Но этого нет даже при том, что немало частных инвесторов — добросовестных и добропорядочных — вкладывают средства в таксацию, готовы взять на себя эту нагрузку. Лесоустройство, которое относится к переданным полномочиям, проводится регионами за счет средств, выделяемых им из федерального бюджета. Но их недостаточно для полной актуализации данных о лесе. Есть, конечно, примеры того, когда региональные власти изыскивают средства на лесоустройство из своих бюджетов при наличии финансовой возможности. И это свидетельствует об их ответственности и о понимании остроты проблемы. Но таких меньшинство. В 2015—2019 годах регионы профинансировали мероприятия по лесоустройству на 634,7 млн рублей (10 процентов от общего объема финансирования). В большинстве случаев налицо отсутствие контроля со стороны региональных властей за использованием лесного ресурса. А ведь есть такой золотой управленческий принцип: то, что ты не в состоянии учесть и измерить, ты этим не управляешь.
— Верится с трудом, что губернаторы не знают, сколько у них леса и какого: ведь они заключают миллиардные контракты на его обработку! А если это так, то в официальные отчеты вносятся другие цифры...
— Соглашусь, что главы субъектов и региональных органов власти, отвечающие за лесную отрасль, по меньшей мере, видят, что происходит на местах. Но у них не хватает денег на зарплату лесникам и на технические средства контроля и т.д. Мы в ходе проверки не раз сталкивались с тем, что из-за отсутствия данных и эффективного контроля за использованием леса срубили лес не той породы, возраста и объемов, как указано в документах. Или даже ведут добычу в тех количествах, что зафиксированы на бумаге 10 лет назад: за это время лес разросся, объемы добычи можно было бы и увеличить вдвое, а этого не делается. У нас любят писать и говорить про «черных лесорубов», но далеко не всех нарушителей можно отнести к таковым. Скорее к «серым»: компании «прихватывают» к арендованной ими площади дополнительные гектары и делянки. И не из жадности, а скорее из-за отсутствия достоверной информации. К тому же бывает так, что на бумаге написано одно, а они заходят на арендованный участок леса, а там в два раза больше стволов.
— В ходе проверок вы встречались с такими случаями?
— Да. Например, на основании данных лесопатологических обследований лесов (сбор и анализ информации о санитарном состоянии лесных насаждений), проводимых субъектами, выявляли несоответствие фактических данных о лесе (возраст деревьев, их высота, запас древесины) с данными таксации. Кроме того, выявляли факты, свидетельствующие о незаконной заготовке древесины. Так, в Иркутской области были установлены случаи заготовки древесины на лесных участках, не предназначенных для заготовки согласно проектам освоения лесов, что было подтверждено натурными осмотрами лесных участков.
— И как изменился русский лес за 13 лет?
— Мы как раз и выяснили, что никто не знает, как именно он изменился! Это и есть основной вывод нашей проверки.
А ведь есть еще леса, которые растут, например, на землях сельхозназначения, которые сегодня не задействованы. Полная инвентаризация того, что в реальности произрастает на таких землях, не проведена. Де-факто там лес, а по документам — пашня.
— Почему данные космической съемки считаются менее достоверными, чем измерения «на глазок»?
— Решающим фактором применения того или иного способа таксации лесов являются цели ее проведения. Так, визуальная оценка (глазомерно-измерительный и глазомерный способы) применяется там, где необходима достаточно высокая точность данных о состоянии лесов, например на лесных участках, предоставленных для использования лесов или планируемых к предоставлению, а также при назначении мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов. При этом обязательным условием применения такого способа таксации лесов в качестве средства объективного контроля является наличие аэро- или космоснимков. А для внесения текущих изменений, произошедших в малоосвоенных лесах, достаточно данных космоса, обеспечивающих необходимое качество оценки.
— Получается, что власти нужно срочно организовать исследование минимум 85 процентов лесов?
— Да, так. И на это потребуются деньги — от 14 до 83 млрд рублей в зависимости от способа таксации, ритмичности выполнения этих работ. От суммы будет зависеть качество и полнота исполнения работ. Физически это сделать возможно в масштабах всей страны. Можно сэкономить, установив приоритеты: на каких территориях таксацию проводить в первую очередь, а где во вторую, третью и т.д. Мы, например, в ходе проверки контрактов по лесоустройству за 2016–2018 годы в Тюменской, Сахалинской и Кировской областях, а также в Камчатском крае выяснили, что 120 млн рублей были израсходованы на проведение таксации по объектам, которые не планировалось предоставлять в аренду.
— А если начать таксацию в этом году, то когда на бумаге проступит реальная картинка того, что представляют собой отечественные леса?
— Озвучу сегодняшние темпы проведения работ. За пятилетний период за счет всех источников проведены работы по таксации лесов на площади 116,2 млн га, что составляет 10,1 процента площади земель лесного фонда Российской Федерации. Счетная палата по итогам проверки предлагает расставить приоритеты проведения работ по лесоустройству, в том числе определение зон интенсивного использования лесов, что позволить сократить расходы и выполнить работы в более короткий срок. По предварительным подсчетам при определении зон интенсивного использования лесов данные о лесе могут быть актуализированы в максимальный срок до 10 лет.
— Позволяет ли ваша проверка вычислить цифру потерь казны из-за недостоверности сведений о лесах?
— Точной цифры потерь нет. На наш взгляд, речь может идти о миллиардах рублей. К сожалению, в состоянии неизвестности нельзя подсчитать, например, упущенную выгоду от того, что, не ведая своих ресурсов, мы не можем сдать в аренду те или иные участки, или сколько мы теряем в цене, когда под рубку уходят более дорогие породы деревьев или более старые.
— А что считается незаконной рубкой леса?
— Действующее законодательство России не содержит определения понятия «незаконная рубка». Согласно разъяснению Пленума Верховного суда Российской Федерации, под незаконной следует понимать рубку лесных насаждений с нарушением требований законодательства, либо в объеме, который превышает разрешенный, либо с нарушением породного или возрастного состава, либо за пределами лесосеки.
— Качество леса при этом не учитывается? То есть установленное вами несоответствие того, что есть на бумаге и в реальности, не играет роли?
— В том-то и дело, что исходя из характеристик, установленных на бумаге, определяется размер арендных платежей, а также возможность и объемы рубки леса. Это уже вина местных властей, а не арендаторов-частников. Это власти не провели таксацию, не ведают о качестве и количестве леса на подведомственной им территории. Компания же по заготовке и переработке древесины на законных основаниях по конкурентной процедуре взяла в аренду тот или иной участок леса, платит арендные платежи, налоги и т.д. Арендаторы нередко самостоятельно проводят таксацию. Весь вопрос в том, можно ли в таком случае доверять результатам подобной таксации? И каждый случай такой аренды нужно разбирать отдельно.
— В российскую лесопромышленность сегодня активно инвестируют китайцы: только за последний год, включая период карантина, в РФ была учреждена 31 китайская компания по добыче, переработке и экспорту древесины. Причем все чаще в европейской части России. Есть ли данные о том, в какой степени российские лесные богатства уже принадлежат иностранцам или совместным предприятиям с иностранным участием? Можно ли такие сделки отменить, если региональные власти нарушили закон либо превысили свои полномочия?
— К счастью, лесной фонд, согласно действующему законодательству, не может принадлежать какому-либо частному лицу (вне зависимости от гражданства), это федеральная собственность. Он может быть только передан участникам рынка на правах аренды, в том числе для заготовки древесины, за что взимаются соответствующие платежи. Иностранные компании участвуют в этом процессе наравне с российскими и совместными предприятиями. Счетная палата в свое время проводила соответствующие исследования и запрашивала данные Росфинмониторинга — анализ деятельности организаций, предположительно вовлеченных в реализацию теневых схем по выводу денежных средств из России. Так вот в лесопромышленном комплексе были выявлены компании, находящиеся под управлением иностранных юридических лиц — по большей части китайских, а также зарегистрированных в Малайзии, США, на Украине и Кипре, хотя не исключено, что россияне, облюбовавшие кипрские офшоры, и являются в данном случае «иностранными инвесторами». Что же до отмены сделок, то, как и везде в мире, у нас в законе достаточно оснований для такого рода исхода вне зависимости, является арендатор гражданином российским или иностранным.
— А сколько иностранных компаний участвует в незаконных схемах в сфере лесопромышленного комплекса?
— По данным Росфинмониторинга, в результате анализа деятельности организаций, предположительно вовлеченных в реализацию теневых схем по выводу денежных средств, выявлено значительное количество предприятий лесопромышленного комплекса под управлением иностранных юридических лиц, в том числе в Дальневосточном федеральном округе — более 120 (20 процентов), Сибирском федеральном округе — более 40 (6 процентов).
— В отчете СП заявлены объемы выявленных нарушений — в пределах миллиарда рублей. Это ничто по сравнению с ущербом от незаконных вырубок (11–13 млрд рублей ежегодно). Между тем Генпрокуратура вынесла представления главам лесных ведомств десятка регионов и возбудила всего три уголовных дела. Больше нет достаточных оснований? Счетная палата не занимается проверкой незаконных рубок?
— Указанные вами меры — это реакция только на одну из проверок, за 2019 год. Но невозможно сравнивать суммы нарушений, выявленных при проверке лесоустройства (при расходовании бюджетных средств на закупку работ по таксации, исполнении госзаказов и т.д.), с ущербом от незаконных рубок. Последний исчисляется по правилам, установленным правительством Российской Федерации: он будет эквивалентен стоимости вырубленного леса. Обязанность по выявлению незаконных рубок возложена на региональные органы власти, и в каждом субъекте федерации имеется соответствующая структура. Счетная палата в рамках своих полномочий в прошлом году провела анализ тех факторов, которые способствуют незаконной рубке, мы проверили исполнение полномочий и по части организации охраны от незаконных рубок. В этом году исследовали эффективность организации работ и расходования средств на проведение лесоустройства. И результаты нашей работы вместе с соответствующими предложениями мы направили президенту Российской Федерации в целом и отдельно — в Минприроды.
— Что за предложения?
— Первое — перейти к единому перспективному планированию лесоустроительных работ с учетом определения зон интенсивного использования лесов. В настоящее время Минприроды предлагает забрать полномочия по лесоустройству и передать от регионов обратно на федеральный уровень. Уже даже обсуждается создание некоей публично-правовой компании по управлению лесами. К чему такие метания? Хорошо бы все предварительно просчитать и взвесить. Счетная палата как контрольный орган предупреждает власти об имеющихся рисках. А тут они только возрастут: потребуются не только средства на таксацию, но еще и на усиление в разы контроля. Сил-то хватит? Второе предложение — обеспечить функционирование единой информационной базы данных о лесах с возможностью автоматизированного сбора и обработки материалов лесоустройства, данных об объемах и о финансировании лесоустроительных работ. Мы должны получить на выходе единообразие цифр по лесным богатствам на всех уровнях, чтобы эффективно ими управлять.