Верховный суд РФ (ВС) дал разъяснения по вопросу о безвозмездной добыче песка для строительства и содержания лесных дорог арендаторами земельных наделов. Нижестоящие инстанции поддерживали лесопромышленников, дав им право бесплатно использовать песок как общераспространенное полезное ископаемое.
Однако по жалобам регионального минприроды сразу три аналогичных дела передали в экономколлегию ВС. Один из споров уже закончился отказом бизнесу: ВС признал, что пользование недрами предполагает государственный контроль и «принцип платности». Юристы отмечают большое количество споров в этой сфере и попыток обойти закон, считая необходимым совершенствовать правовое регулирование.
Верховный суд РФ (ВС) обратил внимание на споры о безвозмездной добыче песка для строительства и содержания лесных дорог арендаторами земельных наделов. Речь идет о возможности предприятий получить право без лицензии использовать общераспространенные полезные ископаемые (ОПИ). «Полезные ископаемые по общему правилу добываются на основании лицензии на право пользования недрами. Но закон "О недрах" устанавливает исключения для ОПИ, которые сформулированы очень жестко и узко»,— указывает партнер практики «Недвижимость и строительство» юрфирмы «Меллинг, Войтишкин и партнеры» Максим Кузнеченков.
Ископаемые общего пользования
Критерии отнесения полезных ископаемых к ОПИ установлены в постановлении правительства РФ от 2 ноября 2021 года №1905. В частности, они не должны относиться к топливно-энергетическим (за исключением торфа, битумов и битуминозных пород), стратегическим или дефицитным ископаемым или содержать рудные минералы в промышленных концентрациях. Одновременно с этим такие ископаемые должны быть значительно распространены на территории региона (субъекта РФ). Наконец, ОПИ могут быть только «неметаллические, нерудные полезные ископаемые, являющиеся осадочными, магматическими или метаморфогенными породами».
«Федерального перечня ОПИ нет, они устанавливаются на региональном уровне, это связано с тем, что полезное ископаемое может являться распространенным в одном регионе и не быть таковым на другой территории»,— отмечает Максим Кузнеченков. «С 2011 года все полномочия в отношении общераспространенных полезных ископаемых переданы органам исполнительной власти субъектов РФ»,— добавляет адвокат Forward Legal Илья Рыжаков.
В большинстве российских регионов к ОПИ относятся песок и гравий, в том числе в Республике Коми, о которой идет речь в делах в ВС, уточняет господин Кузнеченков.
Согласно ст. 19 закона «О недрах», собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земли вправе добывать ОПИ в границах своих участков при выполнении ряда условий. Так, это возможно, если добыча ведется без применения взрывных работ, ископаемые не числятся на государственном балансе, добытые ОПИ не могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому, и, самое важное, добыча должна осуществляться «для собственных нужд (личных, бытовых и иных, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности)».
Песок без выгоды
На рассмотрение экономколлегии ВС весной было передано три аналогичных дела — два по искам АО «Сыктывкарский ЛПК» (ранее АО «Монди Сыктывкарский ЛПК») и одно по заявлению ООО «Сыктывкарский лесопильно-деревообрабатывающий комбинат». Все эти компании арендовали выделы земель на территории Вольского участкового лесничества в Республике Коми. Участки использовались для заготовки древесины, но предприятиям также понадобилось проложить лесные дороги, что потребовало добычи песка. Обязанность эксплуатировать и содержать переданные арендаторам дороги «в исправном состоянии, в том числе ежегодно производить ремонт дорог за свой счет» возлагалась на компании.
Лесопромышленники обратились в минприроды Коми, чтобы согласовать добычу и использование песка как ОПИ на безвозмездной основе в границах предоставленного им участка «с целью строительства и содержания лесных дорог».
Способ извлечения полезных ископаемых указывался как «открытый, без взрывных работ», глубина — не более 5 метров, планируемые объемы извлечения — от 1 тыс. до 8 тыс. кубометров в год.
Получив отказ, предприятия обжаловали его в суде, ссылаясь на то, что строительство лесных дорог не связано с извлечением прибыли.
Министерство в суде заявляло, что устройство дорог включается в себестоимость продукции, а потребность в их проведении обусловлена лишь предпринимательской нуждой.
Арбитражные суды поддержали лесопромышленников, сочтя, что строительство и содержание лесных дорог «представляет собой подготовительную часть технологического процесса», а «экономическая выгода непосредственно от выполнения данных работ отсутствует». Использование же ОПИ для собственных нужд допустимо в безлицензионном порядке, говорится в решениях.
Дороги — это бизнес
Минприроды Коми обратилось в ВС, настаивая, что извлечение песка подразумевает поиск перспективного участка и повлечет нарушение почвенного покрова, в то время как указанные в заявлениях объемы добычи являются «промышленными». Решения нижестоящих судов, считает ведомство, приведут к «невозможности осуществления контроля и надзора за использованием и охраной недр». По этим доводам все три дела передали на рассмотрение экономколлегии ВС.
По одному из споров с АО «Сыктывкарский ЛПК» решение уже вынесено, и оно содержит важные разъяснения для всех аналогичных дел.
В нем ВС напомнил, что по общему правилу закон устанавливает «разрешительный порядок пользования недрами» на основе «принципа платности», что согласуется «с целью комплексного рационального использования и охраны недр». Исключение в отношении общераспространенных полезных ископаемых сделано лишь для личных нужд, не связанных с предпринимательством.
Однако «заготовка древесины представляет собой предпринимательскую деятельность, связанную с рубкой лесных насаждений, а также с вывозом из леса древесины», указала экономколлегия. К тому же создание объектов лесной инфраструктуры, в том числе дорог для ведения лесозаготовок, не только право, но и обязанность арендатора земли, отметил ВС.
Предприниматель должен поддерживать в надлежащем состоянии существующие и строить новые дороги не только для вывоза древесины и перевозки лесозаготовительной техники, но и «для выполнения мероприятий по сохранению лесных участков от пожаров». Таким образом, говорится в решении ВС, эти работы являются «хозяйственной деятельностью» арендатора лесного участка, затраты на которую «учитываются в себестоимости продукции», и не могут рассматриваться в качестве его личных или бытовых потребностей.
Кроме того, в арендную плату за землю не входит плата «за использование государственных запасов полезных ископаемых», заметила коллегия.
А право безвозмездного извлечения песка, по мнению ВС, приведет к предоставлению «необоснованных преференций» истцам по отношению к тем арендаторам лесных участков, в границах которых нет общераспространенных полезных ископаемых.
Таким образом, добыча песка на арендованном лесном участке требует получения «лицензии на право пользования недрами». Иная практика может привести к «нерациональному использованию недр, отсутствию обязательств по рекультивации участков, а также к невозможности осуществления контроля и надзора» за недропользованием, подчеркнул ВС.
В итоге экономколлегия отменила решения нижестоящих судов и признала отказ министерства законным. Другие два дела с лесопромышленниками назначены к слушанию в ВС на 17 июля, но, по мнению юристов, их ждет такой же исход.
Зыбучие аргументы
«Споры в этой области распространены, так как предприниматели заинтересованы в добыче ОПИ без лицензии, а региональное минприроды, как правило, возражает»,— рассказывает Максим Кузнеченков. Партнер коллегии адвокатов Pen & Paper Сергей Учитель подчеркивает, что использование ОПИ «не должно преследовать цель реализации третьим лицам или извлечение прибыли».
Требование об использовании ископаемых для удовлетворения собственных нужд и не в предпринимательских целях — «самое строгое», отмечает Максим Кузнеченков, «по существу, оно исключает возможность добычи ОПИ для предпринимателей.
По его мнению, «объем добычи может учитываться судом как один из факторов», подтверждающих цели добычи и использования.
«Ключевой аргумент бизнеса в подобных спорах — это то, что ОПИ не добываются, а используются. Как правило, есть основной лицензируемый процесс недропользования, а в нем допускается использование ОПИ. Однако в таком случае компания должна сделать технический проект и согласовать его на уровне субъекта РФ»,— указывает Илья Рыжаков. В рассматриваемом случае он считает трактовку ВС положений закона «логичной», так как речь идет не об использовании, а именно о добыче песка. А добыча требует лицензии, то есть специального государственного разрешения на право пользования недрами, продолжает Сергей Учитель. Он тоже считает позицию ВС обоснованной, учитывая, что недра, включая содержащиеся в них полезные ископаемые, относятся к государственной собственности.
По мнению юристов, нижестоящие суды в аналогичных спорах теперь, скорее всего, будут руководствоваться позицией ВС.
В связи с этим арендаторам лесных участков, использующим ОПИ схожим образом, «следует оценить свои риски и, возможно, оформить лицензию на право пользования недрами», полагает господин Кузнеченков, уточняя, что штрафы для юрлиц за пользование недрами без лицензии, когда она требуется, составляют от 800 тыс. до 1 млн руб.
При этом в некоторых регионах находятся «обходные пути», говорят юристы. «Например, в Краснодарском крае большое распространение получило получение подрядов от государства на проведение дноуглубительных работ и очистка русел рек. Защита прилегающих территорий от паводков необходима, для чего русла необходимо очищать. Но очень часто подрядчиками выступают лица, связанные с дорожным строительством, для которых главное — забор донного песка, ценного строительного материала»,— рассказывает господин Кузнеченков. В итоге избыточное изъятие донных отложений разрушает берега рек, продолжает господин Кузнеченков. Это, по словам юристов, приводит к спорам с региональным минприроды, в которых орган власти оспаривает правомерность масштабов изъятия ОПИ.
«Законодательство о недрах в части добычи ОПИ надо совершенствовать»,— считает Максим Кузнеченков. По его мнению, целесообразно было бы установить лимиты добычи ОПИ, для которых не требуется лицензия (как это сделано для подземных вод), и обязать отчитываться о добыче в минприроды, но убрать ограничение, связанное с личными и бытовыми нуждами.